2011年7月14日《南方周末》C14版发表题为《寻找撬动中国继续改革的支点——“允许地方发债是推动财政改革的动力”》的文章,专访国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁。
两周前,审计署发布了关于地方政府债务的审计报告,显示地方债规模已达10.7万亿元。而西部地方债务风险更高。魏加宁认为:
- 在计划经济时期,中央政府以管地方政府的项目为主;而在市场经济条件下,中央政府应以监督地方政府的财政为主。
- 从1994年实行分税制度改革以来,财权在层层上收,事权在层层下放,导致地方政府要干的事越来越多,而财力有限,又不能公开发债,因此只好“拖欠挪用”,搞隐性负债。
- 导致地方政府债务不断攀升的原因有很多,但是最根本的还在于我国的财政体制和行政管理体制存在制度性缺陷。
- 出路在体制改革。允许地方政府发债,是推动地方治理结构、地方财政改革、改善中央与地方关系等一揽子改革计划的动力。
魏加宁认为地方政府在融资过程中产生了土地依赖症,地方财政出具的哦变相担保或人大出具的“安慰函”大多建立在土地价格上涨预期的基础上,只有这样,才能从银行获得贷款。一旦土地价格下跌,一些地方政府融资平台的债务风险就会暴露出来。
相比较而言,魏加宁更倾向于发行地方债,他认为发行地方债比银行贷款风险更小,主要理由如下:
- 从约束机制来看,地方债券发行至少有5道约束机制,而银行贷款只有2道约束。
- 地方债的5道约束机制:地方人大审核、信用评级机构介入、中央政府的总量控制和指导、地方媒体的监督、投资者的“用脚投票”。
- 银行贷款的2道约束机制:银行信贷员和行长(由于信贷员要服从行长指令,因此实际上只有1道约束机制)。
- 从后续动力来看,即使前面发行的债还不上了,地方政府为了继续发行新债,会努力先把旧债换上,都在新债是发不出去的。而银行贷款则可以“骗”了一家又一家。
- 让地方政府市场化自主发债,一个最大的好处就是,它可以给地方政府以正向激励:谁的财政规范、预算公开,谁编制了资产负债表,谁的项目有效益、还款有保证,谁的地方治理环境好,谁的债券就可以多发,就发得出去。这样,地方政府就有动力、有积极性去改善地方治理,改进地方财政,改革相关体制。
【观点碰撞】
可以看出,魏加宁对允许地方自主发行债务给予了很大的期望。正如他所说,地方发债的确可以有很多好处。但是也正如文中记者与他的对话,从2003年开始就有发行地方债券的呼声,但直到2009年财政部财上报国务院,而且至今仍然没有下文。魏加宁说主要是“因为很多老同志担心放开之后会失控,担心地方债无规模控制不住”。在这个问题上,魏加宁仍然相信市场的力量,认为地方政府发债不一定有人买,投资者不是“傻子”。
145号个人认为那些“很多老同志”的看法还是值得认真考量的。他们的担忧也许是基于对中国特殊国情的认识,很多市场经济的东西在实际操作过程中会变样。从一定程度上,地方债发行会收到市场自由选择的支配,但存在两个隐性问题:
- 一是市场主体的选择真的是自由的吗?地方政府是否会通过行政手段进行干预?干预的面有多广、力度多大?一旦处理不好,会对市场主体尤其是非公经济主体形成打压和不利的发展环境。
- 二是市场主体如果更加积极介入地方债,并对地方政府“控股”怎么办?发行地方债的过程是否会演变为权力寻租的过程?
由此看来,地方发行债券的监管细则必须科学、详尽、合理、有力。这可能也是中央迟迟对发行地方债没有下文的忧虑之一吧。